Meie keskkonna- ja kinnisvaraõiguse jurist Birke Vahesaar uuris oma hiljutises Tartu Ülikooli magistritöös küsimust, mille üle saavad juristid ja planeerijad lähiaastatel arutleda veel pikalt: kuidas kvaliteetse ruumi loomine ja isikute põhiõigused üksteist mõjutavad, eriti olukordades, kus avaliku huvi kaalutlustel tehakse otsuseid, mis võivad isikute omandipõhiõigusi piirata? Iga uue ehituse või planeeringuga pannakse kaalule ühelt poolt avalik huvi elukeskkonna kvaliteedi järele, teisalt kinnistuomaniku vabadus oma varaga vabalt talitada.
Ruumiloome kvaliteedikriteeriumite killustatus
Üleeuroopaliselt on ruumiloome kvaliteedikriteeriumid tõusnud tähelepanu keskpunkti. 2018. aasta Davosi deklaratsioon rõhutab tervikliku ehituskultuuri (Baukultur) olulisust ning sõnastab kaheksa ruumiloome kvaliteedikriteeriumi (ilu, kontekst, keskkond, mitmekesisus jne). See ei ole küll riikidele õiguslikult siduv, kuid pakub väärtusraamistiku, mis on juba mõjutanud riikide poliitikaid ja õigusloomet. Näiteks on Eesti hiljutises ehitusseadustiku muudatuste eelnõu seletuskirjas tuginetud Davosi deklaratsiooni põhimõtetele, et tuua ruumilise kvaliteedi kriteeriumid selgemini seaduse tasandile. Samuti lähtub kavandatav üleriigiline planeering „Eesti 2050“ ruumiloome ekspertrühma ettepanekutest ja Davosi kvaliteedipõhimõtetest. See peegeldab laiemat suundumust: avalik võim tunnistab üha selgemalt, et kvaliteetne füüsiline keskkond on avalik hüve, mille kaitsmine võib õigustada teatud piiranguid eraomanike omandipõhiõigustele.
Samas ei ole Eesti seadustes „ruumiloome kvaliteedikriteeriumite“ mõistet üheselt defineeritud. Vastavad põhimõtted on laiali mitmes õigusaktis (planeerimisseadus, ehitusseadustik, muinsuskaitseseadus, keskkonnaseadustik jne). See killustatus tekitab aga õiguskindluse probleeme. Omanik ei pruugi ette näha, milliseid piiranguid tema kinnistule kehtestada võib. Eestis räägitakse sageli vajadusest vähendada bürokraatiat planeerimis- ja ehitusprotsessides. Liiga ulatuslikult ja rangelt kehtestatud ruumiloome kvaliteedikriteeriumid võivad hakata liigselt piirama isikute õigusi, mis võib viia juriidiliste vaidlusteni ning tõstatada põhiseaduslikke küsimusi. Peamine väljakutse on see, kuidas neid põhimõtteid siduda Eesti õigusesse nii, et need looksid siduva ja selge aluse avaliku huvi kaalumiseks.
Avalik huvi ei ole piiramatu
Avalik huvi ruumiloome valdkonnas ei ole kivisse raiutud standard, vaid dünaamiline ja kontekstitundlik mõiste. Probleem on aga selles, et „avalik huvi“ kipub olema kummist mõiste. Seda saab täita sisuga alates rohealade säilitamisest kuni esteetilise kvaliteedi või kultuuripärandi hoidmiseni. Kui avalik huvi jääb liiga ähmaseks, tekib õiguskindluse kriis – omanik ei tea, millal tema õigusi võib piirata ja ametnik ei tea, millal piirang on lubatud.
Nii võib aga juhtuda, et avaliku huvi loosungit kasutatakse õiguslikku sisu täitmata. Heaks näiteks võib tuua juhtumi, kus ametnikud keeldusid ehitusloa andmisest ja leidsid, et Tallinna kesklinnas asuv hoone on kultuuriväärtuslik ning seda ei tohi lammutada. Kohus ei pidanud omandipõhiõiguse riivet antud olukorras õigustatuks, sest varasemate kooskõlastuste ja omaniku õiguspäraste ootuste taustal jäeti selgelt põhjendamata, milles seisnes konkreetse hoone kultuuriline väärtus. Lisaks puudus haldusakti tasandil sisuline arutelu selle üle, miks peaks avalik huvi hoone säilitamise vastu olema kaalukam, kui omaniku õigus oma kinnisvara vabalt kasutada ja arendada.
Haldusorganid peavad iga juhtumi puhul eraldi põhjendama, miks ruumilise kvaliteedi nimel tehtav piirang on vajalik ning millist konkreetset hüve sellega kaitstakse. Nii on rahvusvahelises kui ka Eesti kohtupraktikas avalikku huvi ruumivaldkonnas laiendatud väga erinevatele eesmärkidele – sotsiaalsele õiglusele, keskkonnakaitsele, kliimamuutustega kohanemisele, kultuuripärandi säilitamisele jpm. See paindlikkus tähendab aga, et otsustajad peavad olema eriti hoolsad piirangute kehtestamise alusmotiivide selgitamisel. Iga meede, mida õigustatakse „avaliku huvi“ sildi all, peab andma konkreetset ja mõõdetavat kasu ühisele ruumilisele keskkonnale – pelgalt üldsõnaline viide näiteks heale arhitektuurile või kvaliteetsele linnaruumile ei pruugi olla piisav.
Hea halduse põhimõtted – menetlus kui kvaliteedigarantii
Ruumiloome kvaliteedikriteeriumite sisulised eesmärgid on väärtusetud, kui nende saavutamiseks ei järgita hea halduse põhimõtteid. Avalik võim peab ruumilisi piiranguid kehtestades toetuma konkreetsele seaduslikule alusele, põhjendama, millist avalikku huvi või milliseid teiste isikute õigusi piirang kaitseb ning tõendama, et meede on proportsionaalne. Kui need nõuded jäävad täitmata, muutub ka kõige õilsam eesmärk, olgu see kliimamuutustega kohanemine või elurikkuse kaitse, põhiseadusevastaseks. Ka õiguskantsler on juba juhtinud tähelepanu juhtudele, kus looduskaitselised piirangud kehtestati ilma seaduses ette nähtud menetluseta. Tulemuseks oli piirang, mis ei pidanud põhiseaduslikule kontrollile vastu.
Kvaliteetse ruumi nimel omandiõiguse piiramist võib õigustada, kuid ainult siis, kui mängureeglid on kõigile selged. Vastasel juhul tekib tunne, et „avalik huvi“ on lihtsalt mugav ettekääne, millega omanikult midagi ära võtta. Selline praktika õõnestaks usaldust õiguskorda ja demokraatiasse. Seega peitub võtmeküsimus tasakaalus: kuidas tagada, et meie linnad ja elukeskkond areneksid kestlikult ja täisväärtuslikult, samal ajal austades põhiseaduslikku kaitset omandipõhiõigusele.
Põhjalikumat ülevaadet kvaliteetse ruumiloome kriteeriumite seostest omandipõhiõigusega saab lugeda peagi Juridicast.
